中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊 建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重大內(nèi)容和重要制度保障，碳達(dá)峰、碳中和（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”）已經(jīng)被納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，成為引領(lǐng)新一輪生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)力引擎。要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的莊嚴(yán)承諾，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和低碳結(jié)構(gòu)性變革是核心，降低二氧化碳（CO₂）等溫室氣體排放是根本。碳匯作為降低大氣CO₂濃度的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)碳中和不可或缺的重要環(huán)節(jié)，亦是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的重要內(nèi)容，其對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)是充分條件（減排是碳達(dá)峰目標(biāo)必要條件），對(duì)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)是必要條件。作為我國(guó)系列生態(tài)工程和生態(tài)系統(tǒng)管理主要資金來(lái)源方式的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是當(dāng)下鞏固和提升我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)碳匯量的最為經(jīng)濟(jì)有效的實(shí)現(xiàn)途徑之一。當(dāng)前，面向《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》提出的“建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”要求，碳匯能力不足的矛盾已成為掣肘“雙碳”工作推進(jìn)的突出問(wèn)題之一，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)亦面臨支撐服務(wù)“雙碳”工作不足的問(wèn)題。從碳匯價(jià)值視角，探索適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)同“雙碳”目標(biāo)任務(wù)的銜接，已刻不容緩，而當(dāng)前相關(guān)研究較為鮮見(jiàn)。

 我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實(shí)踐進(jìn)展與實(shí)施特點(diǎn)

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的階段推進(jìn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)端于解決工業(yè)文明時(shí)代的“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”問(wèn)題，制度框架在生態(tài)文明時(shí)代得以健全完善，體現(xiàn)出從“集群”式向綜合性發(fā)展的趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使得生態(tài)環(huán)境破壞與退化成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。作為填補(bǔ)“經(jīng)濟(jì)”與“生態(tài)”間鴻溝、實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)且生態(tài)”發(fā)展模式的重要途徑，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)大致經(jīng)歷了4個(gè)階段：①1979—2004年的探索，以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》提出試行排污收費(fèi)政策為標(biāo)志；②2005—2011年的確立，以“十一五”規(guī)劃提出建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為標(biāo)志；③2012—2019年的完善，以十八屆三中全會(huì)明確“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則為標(biāo)志；④2021年至今的優(yōu)化，以《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為標(biāo)志（圖1）。其中，自《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照‘誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償’的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”要求，特別是《生態(tài)文明體制改革總體方案》將健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為推進(jìn)生態(tài)文明體制改革重大任務(wù)以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本框架加速形成。目前我國(guó)已經(jīng)初步建立了綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，以國(guó)家財(cái)政投資為主導(dǎo)、市場(chǎng)參與為輔，多部門(mén)合力推動(dòng)，涉及覆蓋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)空間的綜合補(bǔ)償和覆蓋草原、森林、濕地、荒漠、水流、海洋等重要生態(tài)環(huán)境要素的分類(lèi)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)框架。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)投入的增加，建立生態(tài)保護(hù)者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮了積極重要作用。近年來(lái)，隨著以系統(tǒng)思維推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)加強(qiáng)，我國(guó)逐步推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正在從分要素分區(qū)域“集群”式向綜合性發(fā)展。

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實(shí)施特點(diǎn)及原因分析

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償發(fā)端于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程投入等實(shí)踐行動(dòng)，經(jīng)過(guò)20余年發(fā)展，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度呈現(xiàn)補(bǔ)償學(xué)理邏輯研究滯后、補(bǔ)償資金來(lái)源以政府單一財(cái)政投入為主、以因素法為主要補(bǔ)償核算方法的做法，以及對(duì)補(bǔ)償效率體現(xiàn)不夠、補(bǔ)償對(duì)象重復(fù)等特點(diǎn)。在我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策偏向公平性、普惠性取向的背景下，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金有限帶來(lái)的資金分散成為常態(tài)。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策亟須從過(guò)去注重補(bǔ)償公平、著力解決不平衡問(wèn)題，向注重補(bǔ)償公平與補(bǔ)償效率，兼顧解決不平衡不充分問(wèn)題轉(zhuǎn)變；夯實(shí)基礎(chǔ)理論研究、集中有限財(cái)力辦大事、拓展資金來(lái)源是未來(lái)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的方向。

補(bǔ)償實(shí)踐較為活躍，科學(xué)理論研究相對(duì)不足。從1998年陸續(xù)啟動(dòng)天然林保護(hù)工程、退耕還林工程等 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程至今的20余年，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐在森林、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、草原、沙化土地、濕地等領(lǐng)域全面落地生根，倒逼學(xué)理邏輯研究須注重對(duì)實(shí)踐發(fā)展的指引。由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐先行的特征，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科學(xué)理論相對(duì)滯后，相關(guān)研究多關(guān)注傳統(tǒng)的補(bǔ)償外部性?xún)?nèi)部化問(wèn)題，側(cè)重從公平視角探討生態(tài)效益/生態(tài)受損的提供者（內(nèi)部）與承受者（外部）之間的利益關(guān)系。在外部性理論框架下，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)買(mǎi)方從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給方購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)清晰的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自愿性交易，以及政府通過(guò)向負(fù)外部性征稅或補(bǔ)貼正的外部性以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等兩種市場(chǎng)化路徑，兩者目標(biāo)是通過(guò)市場(chǎng)形成直接有效激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展的最優(yōu)均衡。結(jié)合推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)背景下，生態(tài)治理明確被納入基本公共服務(wù)體系的國(guó)情，尚缺乏基于公共物品供給、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等視角的研究。

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以政府財(cái)政投入為主要補(bǔ)償方式，市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償相對(duì)不足。①我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)機(jī)制尚不發(fā)達(dá)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金以中央財(cái)政撥款為主。我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度以一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、針對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹醒牖窘ㄔO(shè)投資等財(cái)政資金投入為主，體現(xiàn)出“輸血式”補(bǔ)償性質(zhì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年，中央財(cái)政投入近2100億元用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償（表1）。其中，作為一般性轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的重點(diǎn)；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以促進(jìn)林業(yè)改革發(fā)展、林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)為目標(biāo)，具有專(zhuān)款專(zhuān)用、資金覆蓋范圍廣、資金使用涉及補(bǔ)償類(lèi)型多等特點(diǎn)；近年來(lái)設(shè)置了針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程的中央基本建設(shè)投資；隨著流域生態(tài)環(huán)境治理的持續(xù)推進(jìn)，特別是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國(guó)從針對(duì)水污染防治資金的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，撥付一定經(jīng)費(fèi)投入黃河流域水生態(tài)保護(hù)和污染治理、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)、流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。   ②市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償有待加強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬機(jī)制、生態(tài)價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)體系、交易價(jià)格體系和交易平臺(tái)等不夠健全，市場(chǎng)化、多元化為主的“造血式”補(bǔ)償相對(duì)不足。

以因素法為主補(bǔ)償核算方法，補(bǔ)償效率總體不高。作為補(bǔ)償資金的主要來(lái)源，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其以因素法分配核算方法，較好地體現(xiàn)了政策公平性、普惠性。但與項(xiàng)目法相比，因素法“廣撒網(wǎng)”式的做法在財(cái)力有限時(shí)較難起到“集中力量辦大事”的作用，對(duì)地區(qū)間發(fā)展不平衡與生態(tài)環(huán)境的差異性亦重視不夠。以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為例，其以加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高基本公共服務(wù)能力為目標(biāo)，分配資金測(cè)算時(shí)選取了重點(diǎn)補(bǔ)助、禁止開(kāi)發(fā)補(bǔ)助、引導(dǎo)性補(bǔ)助、生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助及績(jī)效考核獎(jiǎng)懲資金等因素。其中，中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助額以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為決定性指標(biāo)的重點(diǎn)補(bǔ)助為主，占到全部補(bǔ)助資金的70%以上，禁止開(kāi)發(fā)補(bǔ)助、引導(dǎo)性補(bǔ)助、生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助等生態(tài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)所占比例較少；生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限對(duì)財(cái)力的影響情況和貧困狀況等因素作為調(diào)整參數(shù)，對(duì)實(shí)際分配結(jié)果影響有限；根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)給予的獎(jiǎng)懲資金還不到補(bǔ)助總額的1%。由此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)采取因素法的分配方式有效地體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的公平性，而有限的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金因?yàn)榉稚⑴渲枚档土松鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度效率。

從方便實(shí)施角度選取補(bǔ)償對(duì)象，重復(fù)補(bǔ)償難以避免。我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面積廣大，補(bǔ)償對(duì)象廣泛，補(bǔ)償類(lèi)型、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償方式多樣，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通常按照草原、森林、濕地等單項(xiàng)生態(tài)資源或要素，由不同部門(mén)分別進(jìn)行補(bǔ)償。因此，同一地區(qū)會(huì)同時(shí)涉及多個(gè)部門(mén)的管理，分散補(bǔ)償、分頭管理、重復(fù)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題難以避免。結(jié)合中央財(cái)政投入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金情況而言，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金均具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，前者以縣級(jí)行政區(qū)為補(bǔ)償范圍，后者涉及的退耕還林（還草）、天然林保護(hù)、草原生態(tài)修復(fù)治理、國(guó)家公園管理等補(bǔ)償范圍最終落到縣級(jí)行政區(qū)下的具體區(qū)域，兩者在資金投入的空間范圍上存在多方交叉。此外，資金分散和分頭管理往往伴生受償對(duì)象所獲補(bǔ)償偏低、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)被割裂、資金有限且低效、補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)難度大等問(wèn)題。 

 將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)迫切性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)實(shí)現(xiàn)代表“自然價(jià)值”最高層次的碳匯價(jià)值的意義重大

碳匯價(jià)值指森林、草原、濕地、農(nóng)田/耕地、海洋、礦物、巖溶、凍土、水體等生態(tài)系統(tǒng)以有機(jī)物質(zhì)的形式儲(chǔ)存碳的功能價(jià)值，其具有雙重價(jià)值屬性，即生態(tài)系統(tǒng)自我維持與自我塑造的內(nèi)在價(jià)值，以及將生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值有形化、貨幣化、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的工具價(jià)值。碳匯價(jià)值具有非替代性，其由于是人類(lèi)及其環(huán)境存在的基礎(chǔ)和前提而代表了“自然價(jià)值”的最高層次。從碳匯價(jià)值構(gòu)成看，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)吸收、儲(chǔ)存CO₂不同位置，碳匯價(jià)值分為將大氣中CO₂固定成為有機(jī)物帶來(lái)的價(jià)值（碳固定價(jià)值）以及將固定的碳以有機(jī)物形式貯存或蓄積在生態(tài)系統(tǒng)中帶來(lái)的價(jià)值（碳蓄積價(jià)值）。從碳匯價(jià)值提升路徑看，碳匯價(jià)值提升包括自然碳匯管護(hù)、通過(guò)生態(tài)工程增加相應(yīng)的固碳能力，以及利用生物技術(shù)的碳捕集與碳利用措施3個(gè)路徑。其中，前兩個(gè)提升路徑主要包括發(fā)展綠色低碳農(nóng)林產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建國(guó)家自然碳匯保護(hù)體系、探索農(nóng)業(yè)生態(tài)工程的增匯途徑等舉措；生物碳封存和碳利用需要研究新型生物工程關(guān)鍵技術(shù)及模式，當(dāng)前我國(guó)降碳技術(shù)與利用CCUS（碳捕集、利用與封存技術(shù)）技術(shù)亟待攻堅(jiān)克難。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)碳匯價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重要促進(jìn)意義。①生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)于提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯量具有重要意義。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金投入到自然碳匯管護(hù)、生態(tài)工程固碳等自然或工程增匯渠道，成為當(dāng)下我國(guó)鞏固和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯量，進(jìn)而提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯價(jià)值的最經(jīng)濟(jì)有效途徑之一。②生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)于碳匯價(jià)值提升方向具有指引作用。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模、方式?jīng)Q定了碳匯價(jià)值提升路徑的方向與速度。例如，以財(cái)政資金投入為主的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式下，生態(tài)工程固碳等工程增匯路徑成為碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要路徑。③生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)于將碳匯資本變成資產(chǎn)具有重大作用。碳匯交易是吸引市場(chǎng)化補(bǔ)償資金的重要途徑，我國(guó)雖已經(jīng)在北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶和湖北等7省份開(kāi)展了林業(yè)碳匯交易探索，但整體上碳匯交易市場(chǎng)份額低，碳匯尚未進(jìn)入碳交易市場(chǎng)主流，通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提升生態(tài)的碳匯功能，促進(jìn)碳匯交易進(jìn)入碳交易系統(tǒng)，并在碳交易平臺(tái)上體現(xiàn)生態(tài)碳匯功能的資產(chǎn)價(jià)值，將碳匯資本變成資產(chǎn)，對(duì)于打破生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼的桎梏意義重大。

將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是體現(xiàn)碳中和過(guò)程公平的重要調(diào)劑手段

我國(guó)各省份碳匯與碳排放量（能源消耗量）、碳排放強(qiáng)度存在空間分布差異，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往具有較高碳排放量、較大碳排放強(qiáng)度，其在實(shí)現(xiàn)碳中和過(guò)程中，不得不犧牲更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，尚處在加速發(fā)展階段的甘肅、內(nèi)蒙古等中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于擁有煤化工、鋼鐵等高耗能產(chǎn)業(yè)，粗放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致碳排放總量和強(qiáng)度長(zhǎng)期排在前列，而這些地區(qū)往往生態(tài)重要性與生態(tài)脆弱性突出，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中犧牲了較大經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。作為一種利益調(diào)解機(jī)制，基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制可從各省份的碳匯價(jià)值角度，對(duì)因降低碳排放總量而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的重要生態(tài)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，從而促進(jìn)碳中和的成本和收益在區(qū)際合理分配。

將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有利于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策向精細(xì)化轉(zhuǎn)變 

將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償發(fā)展到新階段的表征，對(duì)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策向精細(xì)化轉(zhuǎn)變具有重要作用。①有利于提升補(bǔ)償資金的瞄準(zhǔn)效率。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一般遵循“破壞者補(bǔ)償，保護(hù)者受益，使用者付費(fèi)，受損受限者得償”原則。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐以保護(hù)生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者為主，“保護(hù)者受益”“受損受限者得償”原則在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中體現(xiàn)得相對(duì)充分，多個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目涉及的財(cái)政資金投入量巨大、覆蓋區(qū)域廣泛、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償受益群體龐大。充分挖掘碳匯的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有利于“以碳匯為綱”，明晰“生態(tài)破壞”“減少破壞”的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別補(bǔ)償區(qū)域和補(bǔ)償對(duì)象，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的有形化和貨幣化，有效提升補(bǔ)償資金的瞄準(zhǔn)效率，助力實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策精細(xì)化。②有利于促進(jìn)構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。隨著生態(tài)系統(tǒng)的占有、使用、收益、處置等產(chǎn)權(quán)權(quán)能的逐步明確，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)”約束下的碳匯價(jià)值核算體系成為趨勢(shì)與可能，加之碳匯價(jià)值核算，尤其是林業(yè)碳匯價(jià)值核算日益成熟，將碳匯價(jià)值融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有利于“以碳匯為名”，通過(guò)提供“破壞”“使用”的標(biāo)準(zhǔn)與邊界，明確“破壞者”“使用者”內(nèi)涵，助力建立能夠體現(xiàn)“破壞者”“使用者”補(bǔ)償主體地位的市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

 基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

碳匯發(fā)生機(jī)制具有復(fù)雜性、不確定性和不穩(wěn)定性

碳匯發(fā)生受自然狀況與人為活動(dòng)之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)、依存關(guān)系影響，具有復(fù)雜性，較難盡窺其奧妙。以巖溶碳匯為例，巖溶面積占我國(guó)國(guó)土面積的1/3，巖溶碳匯作用具有較大的碳匯潛力，而當(dāng)前碳酸鹽巖的循環(huán)過(guò)程和碳匯計(jì)量等尚不清晰 。同時(shí)，碳匯存在不確定性和不穩(wěn)定性，生態(tài)系統(tǒng)儲(chǔ)存的碳匯可能隨時(shí)吸收飽和而趨于零，甚至有成為碳源的可能。例如，不受干擾情況下，泥炭地儲(chǔ)存的CO₂甚至超過(guò)地球上所有其他植被的總和，但當(dāng)泥炭地退化、干枯時(shí)，每年會(huì)釋放大量CO₂。 

各類(lèi)碳庫(kù)減排增匯的意義不一，碳匯價(jià)值量化工作的基礎(chǔ)存在差異

基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需統(tǒng)籌考慮不同碳庫(kù)減排增匯差異，各類(lèi)碳匯交易發(fā)展階段帶來(lái)的工作基礎(chǔ)差異，以及生態(tài)系統(tǒng)多元價(jià)值等問(wèn)題。①各類(lèi)碳庫(kù)的減排增匯意義對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有所不同。其中，控制能源生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的碳排放是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵，礦物庫(kù)的作用最為核心；加強(qiáng)土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)，緩解碳排放的損毀是增匯的重要途徑。②將碳匯價(jià)值納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的工作基礎(chǔ)不同。我國(guó)各類(lèi)碳匯交易存在發(fā)展階段差異，使得將碳匯價(jià)值納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，由于存在工作基礎(chǔ)不同，是否具有可參考的國(guó)際公認(rèn)量化標(biāo)準(zhǔn)情況等不同，碳匯價(jià)值量化難度不同。其中，我國(guó)是全球最先開(kāi)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目的國(guó)家，林業(yè)碳匯已經(jīng)具有國(guó)際通用的量化標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)體系，便于參考市場(chǎng)價(jià)格森林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；海洋碳匯處于技術(shù)探索階段，海岸帶、濕地、地質(zhì)等碳匯潛力較大，草原和農(nóng)田/耕地碳匯前景尚不明確。③平衡生態(tài)系統(tǒng)的多元價(jià)值是重要課題。生態(tài)系統(tǒng)除固碳增匯價(jià)值外，具有蓄水與調(diào)節(jié)水文、調(diào)節(jié)氣候、吸收分解污染物、貯存營(yíng)養(yǎng)元素等多元價(jià)值，在發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯價(jià)值時(shí)，應(yīng)充分權(quán)衡不同生態(tài)系統(tǒng)的差異化綜合價(jià)值。例如，生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和固碳技術(shù)措施應(yīng)考慮氣候、地理?xiàng)l件與植被類(lèi)型，避免“一刀切”。

碳匯價(jià)值核算方法共識(shí)不足，碳匯基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息獲取困難

碳匯價(jià)值核算是碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，我國(guó)面臨碳匯價(jià)值核算方法有待共識(shí)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息獲取困難的雙重困境。①碳匯價(jià)值評(píng)價(jià)目的、方法、時(shí)間、范圍的不同，導(dǎo)致碳匯價(jià)值核算方法爭(zhēng)議較大。市場(chǎng)條件下，碳匯價(jià)值等于固碳量與碳價(jià)格的乘積。由于生物量法、蓄積量法、生物量清單法、渦度相關(guān)法、模型模擬法和遙感估算法等固碳量估算方法已形成成熟的理論體系，碳價(jià)格確定成為影響碳匯價(jià)值核算的關(guān)鍵性要素。國(guó)外層面，不同價(jià)值化方法中碳價(jià)格差異性顯著，導(dǎo)致碳匯價(jià)值核算結(jié)果差異較大；由于碳匯市場(chǎng)條件尚不完善，國(guó)內(nèi)鮮有針對(duì)碳價(jià)格的專(zhuān)門(mén)研究，相關(guān)研究多針對(duì)不區(qū)分固碳量和碳價(jià)格的整體性碳匯價(jià)值。國(guó)內(nèi)碳匯價(jià)值整體性核算方法方面，從成本角度看，包括造林成本法、人工固定CO₂成本法和碳稅法等；從市場(chǎng)效益角度看，包括市場(chǎng)價(jià)值法、成本效益法和支付意愿法（條件價(jià)值法）等。其中，針對(duì)將大氣中CO₂固定成為有機(jī)物帶來(lái)價(jià)值的碳固定價(jià)值估算方法較為成熟，主要包括碳稅法、排放許可的市場(chǎng)價(jià)格法和人工固定CO₂成本法等；針對(duì)將固定的碳以有機(jī)物形式貯存或蓄積在生態(tài)系統(tǒng)中帶來(lái)的價(jià)值的碳蓄積價(jià)值，可通過(guò)倉(cāng)儲(chǔ)成本法、溫室效應(yīng)損失法、人工儲(chǔ)存成本法近似估算。②受碳匯監(jiān)測(cè)設(shè)施、監(jiān)測(cè)技術(shù)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才等因素限制，系統(tǒng)掌握全國(guó)碳匯基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息較難，造成碳匯價(jià)值核算困難。

 基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要考慮的主要問(wèn)題 

區(qū)分階段構(gòu)建基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本路徑

碳達(dá)峰與碳中和兩個(gè)時(shí)間階段中，碳匯價(jià)值的貢獻(xiàn)度有所不同，呈逐漸加強(qiáng)狀態(tài)。在“1+N”頂層設(shè)計(jì)中,“N”中還有多個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)未出臺(tái)政策措施，國(guó)家亦未結(jié)合不同地區(qū)碳排放實(shí)際情況部署梯次達(dá)峰任務(wù)，碳匯相關(guān)政策有待進(jìn)一步清晰。同時(shí)，各類(lèi)碳匯價(jià)值的量化工作基礎(chǔ)、各區(qū)域各要素的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作基礎(chǔ)不盡相同，推進(jìn)基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需統(tǒng)籌考慮以上問(wèn)題，區(qū)分推進(jìn)階段。此外，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨著由“輸血式”補(bǔ)償向多元“造血式”補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變，亟須優(yōu)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用。綜上，首先選取部分自然資源要素作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重點(diǎn)對(duì)象以構(gòu)建基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制（圖2），促進(jìn)實(shí)現(xiàn)點(diǎn)上突破，進(jìn)而將經(jīng)驗(yàn)推向基于自然資源全要素的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，帶動(dòng)“造血式”補(bǔ)償?shù)娜骈_(kāi)花。

基于易于實(shí)施和統(tǒng)籌管理角度，參考《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》提出的近期（2025年）、中期（2030年）、遠(yuǎn)期（2060年）目標(biāo)與任務(wù)。近中期圍繞碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，鎖定以森林為主體，以草原、濕地為補(bǔ)充的有限補(bǔ)償對(duì)象，以參與管護(hù)、經(jīng)營(yíng)的個(gè)人為核心的保護(hù)者和相關(guān)受損者為接受補(bǔ)償群體（扣除北京等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的地區(qū)），以碳匯價(jià)值動(dòng)態(tài)消漲為主要參考，調(diào)整財(cái)政投入總量和結(jié)構(gòu)；以區(qū)域碳固定價(jià)值和碳蓄積價(jià)值核準(zhǔn)區(qū)域碳排放權(quán)初始分配，初步建立基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2030年前應(yīng)著眼財(cái)政投入大體穩(wěn)定前提下，考慮如何基于碳匯價(jià)值動(dòng)態(tài)消漲調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，從而調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象參與增匯的積極性。具體補(bǔ)償方法與程序方面，從資金下達(dá)方便性、地區(qū)生態(tài)區(qū)位與生態(tài)效益差異性以及專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查5年一次的周期性考慮，以縣為單位采取蓄積量法和成本法等簡(jiǎn)化方法，逐年進(jìn)行碳匯價(jià)值的縣域自比較測(cè)算。依據(jù)至少兩期相鄰的森林、草地、濕地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，測(cè)算出一個(gè)補(bǔ)償期內(nèi)（建議5年）碳匯基準(zhǔn)參考水平數(shù)值。補(bǔ)償期內(nèi)，每年測(cè)算碳匯價(jià)值消漲數(shù)值，碳匯價(jià)值持平基準(zhǔn)參考水平，補(bǔ)償額度與上年一致；碳匯價(jià)值高于基準(zhǔn)參考水平，補(bǔ)償額度相應(yīng)增加；碳匯價(jià)值低于基準(zhǔn)參考水平，暫停生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金下放，并查找整改。此外，以每年測(cè)算的碳匯價(jià)值消漲數(shù)值為重要依據(jù)，核準(zhǔn)碳排放權(quán)初始分配，探索利用市場(chǎng)機(jī)制拓展森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道。

2030—2060年，全面建立健全以碳收支為主要參考、生態(tài)系統(tǒng)全覆蓋、基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建縣域森林、濕地、耕地/農(nóng)田、海洋碳收支核算方法，通過(guò)核算碳匯與碳源，將碳源與碳匯進(jìn)行比較，作為確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和額度的判斷原則。若碳匯大于碳源，則該縣為生態(tài)盈余，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中顯示了生態(tài)價(jià)值，應(yīng)獲一定補(bǔ)償；若碳源大于碳匯，則該縣為生態(tài)赤字，應(yīng)支付補(bǔ)償。 

統(tǒng)籌協(xié)同技術(shù)支撐與政策保障

加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)研究。開(kāi)展大中小不同尺度綠色空間碳匯理論、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與耕地保護(hù)的多目標(biāo)協(xié)同下新增碳匯空間及碳匯密度路徑、不同條件下的碳匯源轉(zhuǎn)化與氣候變化、土地利用/土地覆被變化（LUCC）、氮沉降、火災(zāi)擾動(dòng)的發(fā)生、CO₂堆肥效應(yīng)等生態(tài)系統(tǒng)碳收支的影響因素、作用機(jī)理研究，深化固碳效應(yīng)研究，加強(qiáng)瞬時(shí)脈沖式因素對(duì)碳循環(huán)過(guò)程影響的研究（如充分考慮極端氣候事件對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳源匯的影響）。

加強(qiáng)基于碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓芾碓O(shè)計(jì)。進(jìn)一步明確森林、濕地、耕地/農(nóng)田、海洋等的占有、使用、收益、處置等產(chǎn)權(quán)權(quán)能，為確定補(bǔ)償對(duì)象打牢管理基礎(chǔ)；加強(qiáng)計(jì)量核算體系建設(shè)，優(yōu)化碳匯測(cè)算方法，編制縣域碳匯價(jià)值核算指南，規(guī)范碳匯價(jià)值核算方法，提高核算結(jié)果的科學(xué)性和共識(shí)性；推動(dòng)將碳匯核算納入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制。

加強(qiáng)碳匯遙感監(jiān)測(cè)、碳匯本底調(diào)查與監(jiān)測(cè)技術(shù)攻關(guān)，尤其注重主要針對(duì)遙感難以實(shí)現(xiàn)的凋落物、土壤監(jiān)測(cè)。依托和拓展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估，摸清我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)碳儲(chǔ)量的數(shù)量、空間格局及時(shí)空變化、增匯潛力和碳源碳匯格局，掌握我國(guó)可能發(fā)生碳源匯轉(zhuǎn)換的生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵區(qū)域，促進(jìn)碳源匯轉(zhuǎn)及早預(yù)防、精準(zhǔn)調(diào)控；加強(qiáng)人工支持引導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)自然修復(fù)技術(shù)攻關(guān)。

（作者：靳利飛、劉芮琳，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院、自然資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；周海東，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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