中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 黨的二十大報(bào)告指出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”。這是黨中央對(duì)新階段高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）目標(biāo)作出的最新研判和戰(zhàn)略部署。我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)和碳中和的積極倡議國(guó)，深度參與全球碳中和治理體系建設(shè)，并逐步構(gòu)建起“雙碳”“1+N”政策體系，“雙碳”行動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好開局。當(dāng)前，百年變局疊加極端氣候、世紀(jì)疫情、逆全球化等因素，國(guó)際能源格局和氣候治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，歐洲經(jīng)歷著空前惡化的能源危機(jī)，化石能源被迫重返世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展舞臺(tái)，碳中和行動(dòng)暫時(shí)受阻。盡管面臨經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方壓力，但歐盟仍堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源和減碳目標(biāo)，德國(guó)深陷危機(jī)風(fēng)暴，但并未動(dòng)搖嚴(yán)于歐盟的碳中和目標(biāo)，長(zhǎng)期全球碳中和趨勢(shì)將螺旋式向前且不會(huì)逆轉(zhuǎn)。因此，持續(xù)推進(jìn)完善“雙碳”“1+N”政策舉措和配套措施仍將是我國(guó)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的工作重點(diǎn)。

英國(guó)作為全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家和傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，其歷史累計(jì)排放量及人均排放量均較高，故一直以來極為重視溫室氣體排放治理，是全球最早以法律形式確立減排目標(biāo)和碳中和戰(zhàn)略的國(guó)家。在碳中和戰(zhàn)略實(shí)踐中，英國(guó)有著清晰的宏觀、中觀、微觀特征，在凈零目標(biāo)約束和總體戰(zhàn)略指導(dǎo)下，密集出臺(tái)部門減排戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃、路線圖等一系列政策，與我國(guó)“1+N”政策體系相類似，且其經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡、氣候戰(zhàn)略演變等規(guī)律，對(duì)我國(guó)推進(jìn)“雙碳”進(jìn)程具有一定參考價(jià)值。因此，本文旨在系統(tǒng)梳理英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略演變體系，從戰(zhàn)略政策體系的文本內(nèi)容和邏輯結(jié)構(gòu)兩方面，解析英國(guó)碳中和戰(zhàn)略典型特征，提出完善我國(guó)“雙碳”政策體系的建議。

研究設(shè)計(jì)

氣候政策研究現(xiàn)狀

基于政策語義內(nèi)容挖掘的政策工具、模型評(píng)估等量化分析，進(jìn)而實(shí)證分析得出科學(xué)推論，是當(dāng)前公共政策管理學(xué)的主要發(fā)展趨勢(shì)，并在國(guó)際氣候領(lǐng)域的政策分析中也有一定實(shí)踐。在政策工具上，曾婧婧和胡錦繡總結(jié)提出結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制、合同式誘導(dǎo)、互動(dòng)式影響3類11種工具，對(duì)我國(guó)太陽(yáng)能政策進(jìn)行量化分析；李曉玉和蔡宇庭構(gòu)建政策工具和環(huán)境保護(hù)二維框架，分析我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策績(jī)效；羅敏和朱雪忠采用規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型三維模型框架，對(duì)我國(guó)低碳政策演化特征進(jìn)行深入解析。在評(píng)估模型上，朱震和盧春天構(gòu)建政策一致性（PMC）指數(shù)模型，量化評(píng)估我國(guó)“十三五”以來國(guó)家層面減排政策；楊慧和楊建林采用隱含狄利克雷分布（LDA）主題模型，實(shí)證對(duì)比分析歐盟、美國(guó)、中國(guó)的氣候領(lǐng)域政策主題強(qiáng)度演化特征；張永安和鄔龍采用政策計(jì)量方法，從政策趨勢(shì)、關(guān)聯(lián)、類型和機(jī)構(gòu)合作等方面分析我國(guó)大氣污染治理情況。此外，還有學(xué)者引入碳減排政策評(píng)價(jià)模型，楊仕輝和魏守道從碳稅、碳配額、碳權(quán)三維視角，構(gòu)建氣候政策博弈模型，以提出最優(yōu)的氣候政策組合；劉強(qiáng)等構(gòu)建了能源政策模擬模型（EPS），量化評(píng)價(jià)電力部門的減排政策成效。

目前，學(xué)界對(duì)于氣候政策宏觀布局和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究相對(duì)較少，分析方法存在著一定局限。①相關(guān)政策的研究重內(nèi)容、輕結(jié)構(gòu)，對(duì)政策進(jìn)行“支離破碎”的解剖，而忽視政策內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)和戰(zhàn)略意圖，如政策背景、愿景目標(biāo)等；②政策類型未進(jìn)行區(qū)分，易混淆短、中、長(zhǎng)期和戰(zhàn)略、規(guī)劃、方案等不同政策；   ③量化分析對(duì)樣本量有一定的要求，對(duì)于碳中和戰(zhàn)略早期政策的研究有著局限性，而氣候政策涉及面較廣，量化方法未能“一窺全貌”。

碳中和政策研究框架

本文基于“政策語義—作用機(jī)理—邏輯關(guān)聯(lián)”的研究思路，從政策研究方法上進(jìn)行創(chuàng)新，多維度解構(gòu)碳中和戰(zhàn)略政策的內(nèi)容特征和邏輯特征。采用內(nèi)容分析和扎根理論方法，設(shè)計(jì)提出“3MS”的系統(tǒng)分析框架，從宏觀戰(zhàn)略（macro-strategy）、中觀架構(gòu)（medium-skeleton）和微觀結(jié)構(gòu)（micro-structure）不同層面，以英國(guó)為案例，探索其應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略演化路徑，以及碳中和戰(zhàn)略的政策路徑、關(guān)聯(lián)關(guān)系，總結(jié)其政策的文本特征和邏輯結(jié)構(gòu)（圖1）。

本文主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)在于：①?gòu)臋M向維度對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分解分析，梳理政策目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)聚焦、技術(shù)創(chuàng)新、工具手段及投融資等語義內(nèi)容，總結(jié)凝練政策重點(diǎn)部署、實(shí)施路徑等文本特征；②從縱向維度不斷進(jìn)行邏輯推演和迭代，解析政策主線框架、支線脈絡(luò)，挖掘政策的制定背景、結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)，以及相互作用等邏輯特征。

宏觀戰(zhàn)略旨在分析國(guó)家層面前瞻性、引領(lǐng)性戰(zhàn)略部署，指國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和總體戰(zhàn)略等，反映戰(zhàn)略政策的決策邏輯；中觀架構(gòu)旨在分析戰(zhàn)略政策文本之間的相互作用，主要指在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略部署下，政策舉措的推進(jìn)機(jī)制和主要手段，反映政策體系的作用機(jī)理；微觀結(jié)構(gòu)旨在分析戰(zhàn)略政策文本內(nèi)容的內(nèi)在規(guī)律、特點(diǎn)、關(guān)聯(lián)，主要指在國(guó)家總體戰(zhàn)略和指導(dǎo)綱領(lǐng)下出臺(tái)的最具操作性政策，反映政策的具體內(nèi)容和邏輯特征。

全球治理視角下英國(guó)氣候戰(zhàn)略演變特征

英國(guó)較早開始對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型探索，在中長(zhǎng)期減排目標(biāo)上取得了較為顯著的進(jìn)展，并積極參與和推動(dòng)全球氣候治理體系的改革創(chuàng)新。因此，本文基于全球應(yīng)對(duì)氣候變化治理體系的發(fā)展歷程和特點(diǎn)，系統(tǒng)梳理了英國(guó)政府過去數(shù)十年應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略政策，總結(jié)出英國(guó)氣候戰(zhàn)略演變典型特征，可分為治理起步期（1990—1999年）、治理探索期（2000—2009年）、改革轉(zhuǎn)型期（2010—2018年）、凈零推進(jìn)期（2019年至今）4個(gè)發(fā)展階段（圖2）。

治理起步期（1990—1999年）

20世紀(jì)80年代末，國(guó)際社會(huì)開始重視氣候風(fēng)險(xiǎn)問題，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）應(yīng)運(yùn)而生。1992年通過的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》促使氣候治理成為全球性議題；1997年通過框架下減排條約《京都議定書》，推動(dòng)全球氣候治理機(jī)制初步建成。在此期間，英國(guó)政府采取積極嚴(yán)格的措施以應(yīng)對(duì)日益凸顯的大氣污染問題，頒布《電力法》《環(huán)境保護(hù)法》等多部法案，積極推動(dòng)天然氣和電力市場(chǎng)化改革，啟動(dòng)建立多種大氣污染物控制體系。

治理探索期（2000—2009年）

進(jìn)入21世紀(jì)后，全球氣候治理陷入僵局，2009年《哥本哈根協(xié)議》維護(hù)應(yīng)對(duì)氣候變化“雙軌制”談判底線，并再次凝聚了全球金融危機(jī)下發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家行動(dòng)共識(shí)。這一階段英國(guó)碳排放趨勢(shì)持續(xù)波動(dòng)，英國(guó)深刻意識(shí)到工業(yè)革命所帶來的氣候負(fù)面影響，政府積極探索推行能源低碳化轉(zhuǎn)型策略，試行世界首個(gè)國(guó)家碳排放市場(chǎng)交易體系（UK ETS），頒布全球首個(gè)具有約束力的國(guó)家《氣候變化法》，成立國(guó)家氣候變化委員會(huì)（CCC），出臺(tái)首個(gè)《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》。

改革轉(zhuǎn)型期（2010—2018年）

在經(jīng)歷短暫的停滯期，全球氣候治理迎來改革新階段，2015年達(dá)成全球首個(gè)普遍適用的治理體系——《巴黎協(xié)定》，以“自下而上”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)形式激發(fā)各方氣候治理意愿和活力。這一階段英國(guó)碳減排治理取得一定成效，并對(duì)國(guó)家能源和氣候政策框架實(shí)施全面重大改革，試圖填補(bǔ)美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后的領(lǐng)導(dǎo)地位真空。期間，修訂《英國(guó)能源法》推動(dòng)低碳電力成為未來能源供應(yīng)主力，并提出煤電淘汰日程。2016年，英國(guó)通過體制機(jī)制改革統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家能源和氣候戰(zhàn)略政策，將能源、氣候等相關(guān)部門整合重組大部制——商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）。2017年發(fā)布的《清潔增長(zhǎng)戰(zhàn)略》把減排作為英國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略的核心，制定各領(lǐng)域減排目標(biāo)，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)降低脫碳成本。

凈零推進(jìn)期（2019年至今）

百年變局下國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)因素交織延緩氣候治理進(jìn)程，碳中和成為全球氣候治理和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵議題，各國(guó)競(jìng)相部署國(guó)家層面碳中和全面戰(zhàn)略，謀求綠色低碳發(fā)展先機(jī)。這一階段英國(guó)碳排放趨勢(shì)有所反彈，政府快速部署“脫歐”之后國(guó)家氣候戰(zhàn)略，以重新領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理體系。2019年，英國(guó)政府完成《氣候變化法》修法，成為全球首個(gè)立法承諾2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的主要經(jīng)濟(jì)體，正式邁入碳中和治理的全新階段。此后，政府出臺(tái)《綠色工業(yè)革命十點(diǎn)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十點(diǎn)計(jì)劃”）綱領(lǐng)性戰(zhàn)略，并密集發(fā)布《2050年凈零排放戰(zhàn)略》《工業(yè)脫碳戰(zhàn)略》《交通脫碳計(jì)劃》《氫能戰(zhàn)略》《凈零研究創(chuàng)新框架》等一攬子體系化政策。同時(shí)，英國(guó)成立由首相主持的內(nèi)閣級(jí)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC），設(shè)立由科學(xué)家領(lǐng)導(dǎo)、多個(gè)部委參與的科技戰(zhàn)略辦公室（OSTS），將凈零排放戰(zhàn)略與生命健康、國(guó)家安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)列為國(guó)家四大關(guān)鍵科技領(lǐng)域。

英國(guó)碳中和戰(zhàn)略政策體系

總體層面：基本形成碳中和戰(zhàn)略“1+1+N+X”政策體系

英國(guó)在碳中和行動(dòng)實(shí)踐中，其中央政府充分汲取智庫(kù)建議，修法強(qiáng)化凈零排放約束目標(biāo)，出臺(tái)“十點(diǎn)計(jì)劃”制定未來數(shù)十年凈零行動(dòng)路徑；管理部門相繼發(fā)布減排脫碳戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃、技術(shù)路線圖等一系列政策；國(guó)家智庫(kù)機(jī)構(gòu)提交數(shù)份政策建議、監(jiān)測(cè)評(píng)估、行業(yè)指導(dǎo)等戰(zhàn)略咨詢報(bào)告，由此形成1份立法文件、1份頂層規(guī)劃、N個(gè)行動(dòng)計(jì)劃、X份戰(zhàn)略咨詢的“1+1+N+X”政策體系。其政策要點(diǎn)如圖3所示。

通過對(duì)戰(zhàn)略政策的文本挖掘和迭代分析，基本勾勒出英國(guó)碳中和戰(zhàn)略的總體思路和特征。①在內(nèi)容上：英國(guó)為謀求世紀(jì)疫情、能源危機(jī)和“脫歐”風(fēng)波等多重危機(jī)下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，制定了法律法規(guī)、國(guó)家戰(zhàn)略、政策舉措、科技計(jì)劃、行業(yè)目標(biāo)和路線圖等一攬子碳中和政策，旨在通過引領(lǐng)全球綠色工業(yè)革命浪潮再造碳中和時(shí)代綠色工業(yè)“發(fā)源地”。②在邏輯上：英國(guó)中央政府決策層充分汲取專業(yè)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略咨詢建議，將2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)納入國(guó)家法律文件，并制定碳中和行動(dòng)綱領(lǐng)性戰(zhàn)略文件，步入碳中和綠色革命“賽道”。政府管理機(jī)構(gòu)及戰(zhàn)略咨詢機(jī)構(gòu)，相繼發(fā)布細(xì)分行業(yè)減排脫碳計(jì)劃、技術(shù)路線圖、指導(dǎo)或評(píng)估白皮書等文件，由此進(jìn)入以實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全領(lǐng)域綠色變革轉(zhuǎn)型新階段。

宏觀戰(zhàn)略：重視系統(tǒng)全面性、決策科學(xué)性、反饋有效性

基于對(duì)政策文本數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化處理和歸類，英國(guó)碳中和政策體系從“戰(zhàn)略咨詢—戰(zhàn)略決策—戰(zhàn)略執(zhí)行—外部評(píng)估”4個(gè)階段螺旋式推進(jìn)（圖4）。①戰(zhàn)略咨詢層。主要為政府資助成立的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，由相應(yīng)領(lǐng)域科學(xué)家、戰(zhàn)略專家及政府管理人員等組成，以國(guó)家碳中和戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向提供具體的科學(xué)建議。②戰(zhàn)略決策層。作為國(guó)家戰(zhàn)略和政策最高制定者，為應(yīng)對(duì)氣候變化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等制定行動(dòng)綱領(lǐng)。③戰(zhàn)略執(zhí)行層。由多個(gè)政府職能部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)制定分部門分階段的行動(dòng)計(jì)劃和路線圖。④外部評(píng)估層。為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)估碳中和行動(dòng)績(jī)效，并提出下一階段改進(jìn)措施的建議，形成及時(shí)有效的反饋。

中觀架構(gòu)：政府、智庫(kù)、金融多方協(xié)同促成全社會(huì)共識(shí)

在政策組織實(shí)施上，英國(guó)形成中央政府統(tǒng)籌部署、主管機(jī)構(gòu)分工推進(jìn)、私營(yíng)部門協(xié)同發(fā)力、智庫(kù)機(jī)構(gòu)支撐決策的4類主體協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，進(jìn)而服務(wù)于維護(hù)國(guó)家綠色變革的戰(zhàn)略導(dǎo)向（圖5）。①中央政府統(tǒng)籌部署。中央政府審定發(fā)布了具有法律約束力的碳中和雄心目標(biāo)，統(tǒng)籌制定未來30年內(nèi)的碳中和戰(zhàn)略總領(lǐng)計(jì)劃，全面拉開英國(guó)綠色工業(yè)革命序幕。②主管機(jī)構(gòu)分工推進(jìn)。政府職能機(jī)構(gòu)出臺(tái)更加詳細(xì)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略、領(lǐng)域行動(dòng)計(jì)劃、技術(shù)路線圖及投融資計(jì)劃，機(jī)構(gòu)之間舉措相互呼應(yīng)、分工協(xié)作，形成自上而下的政策體系。③私營(yíng)部門協(xié)同發(fā)力。英國(guó)極為注重私營(yíng)部門的協(xié)同作用，并專門成立投資辦公室（Office for Investment）、設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，各項(xiàng)政策也提出吸引私營(yíng)投資的具體舉措，以此推動(dòng)國(guó)內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)的培育和壯大。④智庫(kù)機(jī)構(gòu)支撐決策。智庫(kù)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)踐中發(fā)揮了重要支撐作用。

20余年來，英國(guó)的氣候變化委員會(huì)、凈零創(chuàng)新委員會(huì)、工業(yè)聯(lián)合會(huì)等國(guó)家智庫(kù)機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略提出詳細(xì)具體的政策建議；其中，碳中和科學(xué)問題、多份能源白皮書，以及碳預(yù)算計(jì)劃和多份專家戰(zhàn)略咨詢報(bào)告，為碳中和行動(dòng)的戰(zhàn)略推進(jìn)和政策部署提供有力參考。例如，氣候變化委員會(huì)長(zhǎng)期追蹤評(píng)估英國(guó)氣候戰(zhàn)略目標(biāo)并通過戰(zhàn)略咨詢?yōu)檎疀Q策提供科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)英國(guó)政府修訂《氣候變化法》以強(qiáng)化2050年凈零排放目標(biāo)約束，并對(duì)凈零行動(dòng)、關(guān)鍵技術(shù)等進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，相應(yīng)結(jié)果在政策制定中被充分吸納。

微觀結(jié)構(gòu)：內(nèi)在邏輯特征深刻反映戰(zhàn)略政策的布局重點(diǎn)

通過對(duì)政策語義的歸納總結(jié)，可以看出，英國(guó)主要從強(qiáng)化法律約束、加強(qiáng)整體部署、明確重點(diǎn)任務(wù)、注重部門響應(yīng)、強(qiáng)調(diào)領(lǐng)域支撐、突出科技引領(lǐng)等方面縱深布局（圖5）。

強(qiáng)化法律約束。英國(guó)將碳中和目標(biāo)寫入法律文件，為未來30年內(nèi)經(jīng)濟(jì)全領(lǐng)域的綠色工業(yè)革命賦予了最具約束的立法保障，以保持目標(biāo)的長(zhǎng)期穩(wěn)健性。在法律體系保障下，英國(guó)制定了中長(zhǎng)期脫碳具體政策舉措，推動(dòng)政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

加強(qiáng)整體部署。依據(jù)碳中和戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，差異化制定不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的具體目標(biāo)和舉措，并廣泛采用產(chǎn)業(yè)技術(shù)、人力保障、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收、金融及國(guó)際合作等多種政策工具。

明確重點(diǎn)任務(wù)。戰(zhàn)略政策重點(diǎn)任務(wù)部署針對(duì)性強(qiáng)且具有延續(xù)性。①聚焦本國(guó)主要用能和排放部門，制定中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃和脫碳路線圖。②瞄準(zhǔn)現(xiàn)階段發(fā)展矛盾和困境，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)重振、凈零目標(biāo)協(xié)同發(fā)展。③重點(diǎn)發(fā)展保持本土優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)氫能、電動(dòng)汽車、零碳交通等新興技術(shù)規(guī)模化應(yīng)用，加快部署碳捕集/利用與封存（CCUS）、直接空氣碳捕集利用（DACCS）、自然解決方案（NBS）等尚處于發(fā)展早期技術(shù)。

注重部門響應(yīng)。各政府機(jī)構(gòu)依據(jù)總體戰(zhàn)略和各領(lǐng)域中長(zhǎng)期規(guī)劃，出臺(tái)更加具體的行動(dòng)計(jì)劃或路線圖，并在目標(biāo)、技術(shù)路徑等保持著高度一致性，體現(xiàn)出較強(qiáng)的政策執(zhí)行力。例如，根據(jù)“十點(diǎn)計(jì)劃”和《凈零排放戰(zhàn)略》，BEIS制定工業(yè)脫碳、電力脫碳、氫能戰(zhàn)略、建筑和供熱戰(zhàn)略等多份具體行動(dòng)計(jì)劃，并通過《凈零研究與創(chuàng)新框架》制定7大關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)研究、開發(fā)與示范（RD&D）路線圖。

強(qiáng)調(diào)領(lǐng)域支撐。在碳中和戰(zhàn)略推進(jìn)中保持著全領(lǐng)域一盤棋的思路。①政府在基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)創(chuàng)新、減排計(jì)劃等部署上，整體考慮各領(lǐng)域各技術(shù)的協(xié)同融合，例如《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略》就提出交通部門電氣化改造和低碳燃料替代。②從產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和碳排放治理角度，制定綜合性政策舉措，各領(lǐng)域政策之間相互交叉、相互關(guān)聯(lián)，例如電力、工業(yè)、交通等部門均部署CCUS技術(shù)舉措。

突出科技引領(lǐng)。英國(guó)政府把科技創(chuàng)新作為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵動(dòng)力。“十點(diǎn)計(jì)劃”提出啟動(dòng)10億英鎊投資組合計(jì)劃，旨在成為全球清潔技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者。同時(shí)，圍繞綠色低碳技術(shù)，密集啟動(dòng)氫能、可再生能源、先進(jìn)核能、數(shù)字化等大規(guī)模創(chuàng)新計(jì)劃；圍繞工業(yè)、電力、供熱、建筑、交通、農(nóng)林等主要排放部門，《凈零研究與創(chuàng)新框架》細(xì)化了未來5—10年的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新路線圖。

中英兩國(guó)碳中和戰(zhàn)略政策的對(duì)比分析

目前，我國(guó)已出臺(tái)國(guó)家層面的“雙碳”整體戰(zhàn)略，并成立國(guó)家“雙碳”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)小組，戰(zhàn)略行動(dòng)邁入了實(shí)質(zhì)性落實(shí)階段，各省市“雙碳”規(guī)劃基本制定完成，行業(yè)領(lǐng)域相繼發(fā)布相應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃。

通過與英國(guó)碳中和戰(zhàn)略體系相比較，可以看出，在立法約束、領(lǐng)域中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃、戰(zhàn)略咨詢體系等方面我國(guó)仍存在不足。同時(shí)，相比英國(guó)政策傾向于創(chuàng)造就業(yè)，我國(guó)出臺(tái)了“雙碳”財(cái)政、人才計(jì)劃及央企行動(dòng)指南，更加重視在科技人才和平臺(tái)支撐上的體系化部署。此外，我國(guó)在能源電力、工業(yè)、交通、建筑及金融等部門的遠(yuǎn)期行動(dòng)計(jì)劃還需進(jìn)一步完善（表1）。

對(duì)我國(guó)完善“雙碳”政策體系的啟示與建議

我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略政策體系要充分理解氣候治理與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源革命之間的邏輯關(guān)系，既要面向長(zhǎng)期減排目標(biāo)以及不同排放部門，又要覆蓋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全領(lǐng)域，且健全建立在總體規(guī)劃和戰(zhàn)略引領(lǐng)下的“雙碳”執(zhí)行和支撐體系，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)“1+N”政策部署（圖6）。

加強(qiáng)“雙碳”戰(zhàn)略相關(guān)法律保障，持續(xù)完善氣候治理監(jiān)督管理體系。加快“雙碳”立法進(jìn)程，賦予國(guó)家層面的法律約束保障，完善大氣防治、碳排放交易、碳污染治理等相關(guān)法律體系，以保持長(zhǎng)期深度減排目標(biāo)的穩(wěn)定性，并制定不同排放部門治污和減排約束目標(biāo)。探索構(gòu)建碳中和治理監(jiān)督管理體系，制定碳中和治理相應(yīng)管理?xiàng)l例，明確政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織等責(zé)任義務(wù)，把碳中和長(zhǎng)期愿景轉(zhuǎn)化為全社會(huì)行動(dòng)共識(shí)。

健全部委協(xié)同、地方聯(lián)動(dòng)、行業(yè)融合覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)全領(lǐng)域的戰(zhàn)略推進(jìn)體系。進(jìn)一步完善“雙碳”政策的推進(jìn)體制機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外、近中遠(yuǎn)期的跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)推進(jìn)體系。①完善國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（國(guó)家能源局）、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)保部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等多部委協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮其戰(zhàn)略政策制定、推進(jìn)、落實(shí)等科學(xué)集中決策作用。②引導(dǎo)地區(qū)完善“雙碳”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等發(fā)展實(shí)際，因地制宜出臺(tái)差異化“雙碳”戰(zhàn)略政策，形成全國(guó)上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)“一盤棋”，同時(shí)支持碳中和行動(dòng)示范區(qū)建設(shè)與推廣。③推動(dòng)不同行業(yè)碳中和行動(dòng)方案融合發(fā)展，鼓勵(lì)傳統(tǒng)行業(yè)與新興行業(yè)的交叉融合，加快低能耗、低排放、低成本新興技術(shù)在高能耗、高排放行業(yè)的應(yīng)用。

制定碳中和行動(dòng)細(xì)分領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)、階段安排、重點(diǎn)任務(wù)。以高質(zhì)量發(fā)展為主線，打造變革性、可持續(xù)、全領(lǐng)域綠色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。①面向能源和電力、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)林漁牧等主要排放部門，持續(xù)更新完善具體部門的遠(yuǎn)期行動(dòng)計(jì)劃和減排戰(zhàn)略。②面向化石能源、光伏、風(fēng)電、氫能、先進(jìn)核能、電動(dòng)汽車、CCUS及循環(huán)利用等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)創(chuàng)新、資金投入、稅收工具等方面，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期路線圖、施工圖，深入結(jié)合當(dāng)前綠色清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征合理制定相關(guān)政策。③面向政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人等不同層面，制定有針對(duì)性的碳中和行動(dòng)指引，營(yíng)造全社會(huì)普及的碳中和行動(dòng)濃厚氛圍，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)、生活方式。

盡快完善碳中和行動(dòng)相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新指南和路線圖。依托《科技支撐碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案（2022—2030）》，明確提出“雙碳”相關(guān)技術(shù)及主要排放部門的近、中、遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)和路線圖，引導(dǎo)各類科技資源投入。每年更新碳中和關(guān)鍵技術(shù)清單及重要度排序研究，加大光伏、風(fēng)電、電動(dòng)汽車等優(yōu)勢(shì)技術(shù)的示范和應(yīng)用支持力度，繼續(xù)保持全球技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。加快部署尚處于發(fā)展早期階段的前沿綠色低碳和新興技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，推動(dòng)前沿技術(shù)、顛覆性技術(shù)的重點(diǎn)突破。加快推進(jìn)低碳、脫碳、零碳、負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、示范和轉(zhuǎn)化，高效節(jié)能低碳技術(shù)及CCUS、生態(tài)增匯等技術(shù)示范應(yīng)用，推動(dòng)新一代數(shù)字化技術(shù)在清潔能源、節(jié)能和能效等領(lǐng)域的融合創(chuàng)新。

構(gòu)建國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略行動(dòng)監(jiān)測(cè)評(píng)估與咨詢支撐體系。當(dāng)前，我國(guó)在高校、科研院所、企業(yè)已成立了多個(gè)“雙碳”研究平臺(tái)，但在戰(zhàn)略決策支撐體系建設(shè)方面相對(duì)較為欠缺，也極為迫切。建議發(fā)揮中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院等國(guó)家高端智庫(kù)在“雙碳”態(tài)勢(shì)研判、進(jìn)程評(píng)估、重大部署等方面的決策咨詢作用，構(gòu)建國(guó)家高端智庫(kù)“雙碳”戰(zhàn)略研究支撐體系。①組建高級(jí)別、跨部門、綜合性“雙碳”戰(zhàn)略決策咨詢委員會(huì)，系統(tǒng)跟蹤評(píng)估我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源和工業(yè)革命、氣候治理、技術(shù)創(chuàng)新等發(fā)展水平，適時(shí)向國(guó)家最高決策層提出支撐建議。②建立“雙碳”戰(zhàn)略行動(dòng)實(shí)施成效的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，提前委托第三方機(jī)構(gòu)開展科學(xué)評(píng)估方法體系的研究，成熟后適時(shí)開展“雙碳”行動(dòng)進(jìn)展的定期評(píng)估，并前瞻提出下一階段戰(zhàn)略部署的政策建議。③針對(duì)排放部門、產(chǎn)業(yè)企業(yè)、社會(huì)大眾等層面，定期發(fā)布“雙碳”行動(dòng)白皮書報(bào)告與參考指南，引導(dǎo)全社會(huì)深度參與。

作為全球應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的先行者和領(lǐng)導(dǎo)者，英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了治理起步期、治理探索期、改革轉(zhuǎn)型期，特別是2019年“脫歐”以后迅速邁入凈零推進(jìn)期，在氣候治理上的相關(guān)行動(dòng)更加頻繁，并形成“1+1+N+X”的碳中和戰(zhàn)略政策體系，對(duì)我國(guó)推進(jìn)“雙碳”行動(dòng)戰(zhàn)略部署具有參考價(jià)值。

未來，以碳中和為核心的能源安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、綠色革命等議題加劇國(guó)際博弈態(tài)勢(shì)，能源市場(chǎng)振蕩、氣候行動(dòng)壁壘、綠色貿(mào)易保護(hù)主義等因素對(duì)我國(guó)的沖擊影響將常態(tài)化、擴(kuò)大化。為此，我國(guó)應(yīng)在全球碳中和變革中加快推進(jìn)系統(tǒng)部署，發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，從法律保障、體制機(jī)制、實(shí)施路徑、科技創(chuàng)新、智庫(kù)支撐等5個(gè)維度，針對(duì)不同減排部門、不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)以及政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等多個(gè)層面，持續(xù)完善我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略政策體系。

（作者：李嵐春、岳芳、湯勻，中國(guó)科學(xué)院武漢文獻(xiàn)情報(bào)中心，科技大數(shù)據(jù)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；陳偉，中國(guó)科學(xué)院武漢文獻(xiàn)情報(bào)中心、科技大數(shù)據(jù)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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