中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 珠江流域地處我國南方亞熱帶并覆蓋越南東北部區(qū)域，總流域面積達4.54×105 km²，其中我國境內(nèi)面積為4.42×105 km² （下文所指珠江流域均為我國境內(nèi)范圍），涉及云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西，以及香港和澳門，約占我國國土面積的4.6%。流域內(nèi)多年平均水資源總量為3.39×1011 m³，占全國水資源總量的12%，在全國七大江河中僅次于長江。同時，珠江流域不僅在陸地上與緬甸、老撾和越南3國接壤，也擁有我國近1/3的海岸線。豐富的自然資源和獨特的地理區(qū)位使珠江流域在我國國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)安全體系建設(shè)中具有重要戰(zhàn)略地位。

過去20年來，盡管有關(guān)“泛珠三角區(qū)域合作”“珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展”及“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”（以下簡稱“大灣區(qū)”）等戰(zhàn)略政策有效推動并提高了珠江流域的經(jīng)濟發(fā)展水平，但由于不同政策、不同省份之間銜接性不足，致使珠江流域的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展缺少系統(tǒng)性和協(xié)同性，流域上下游發(fā)展差距巨大，局部生態(tài)和環(huán)境問題突出，制約了大灣區(qū)驅(qū)動國內(nèi)、國際“雙循環(huán)”的潛力。因此，如何遵從珠江流域生態(tài)環(huán)境演變的自然規(guī)律，實現(xiàn)以適度利用促進保護，以保護帶動區(qū)域發(fā)展，進而實現(xiàn)全流域生態(tài)保護與大灣區(qū)建設(shè)的共贏是亟待破解的難題。

針對以上問題，本文總結(jié)了珠江流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的主要挑戰(zhàn)，分析了實現(xiàn)全流域協(xié)同發(fā)展的必要性和緊迫性，建議抓緊開展頂層設(shè)計與科學研究，形成以強化珠江流域生態(tài)保護與綠色發(fā)展為基礎(chǔ)，助力大灣區(qū)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展路徑。本文初步提出了促進珠江流域生態(tài)保護和大灣區(qū)建設(shè)協(xié)同發(fā)展的行動計劃和保障措施，以期為未來深入研究奠定基礎(chǔ)。

珠江流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的主要挑戰(zhàn)

地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不均衡，全流域協(xié)同保護機制不健全

改革開放以來，珠江流域內(nèi)水運、鐵路、公路、航空等綜合交通體系持續(xù)完善，經(jīng)濟合作模式不斷創(chuàng)新。2020年，珠江流域常住人口總量占全國16.3%（未包括香港、澳門），國民生產(chǎn)總值（GDP）占全國15.6%。然而，珠江流域社會經(jīng)濟發(fā)展最大挑戰(zhàn)是區(qū)域發(fā)展不均衡，上下游和東西部之間均存在巨大的發(fā)展差距。例如，以廣東、廣西、云南和貴州4省份比較來看，2020年廣東占全流域64%的GDP和48%的常住人口，廣東人均GDP約為其他省份的2倍。

當前，珠江流域上中游是我國“三區(qū)四帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分，珠江流域下游是大灣區(qū)建設(shè)的重要空間載體。珠江流域上游提供的涵養(yǎng)水源、固碳釋氧，以及水土保持等多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對大灣區(qū)的生態(tài)安全和社會經(jīng)濟發(fā)展有巨大貢獻。但是，珠江流域現(xiàn)有生態(tài)補償主體以中央政府為主，補償標準過低，補償方式單一，尚未形成多元化、市場化及流域上下游間與生態(tài)保護效益掛鉤的橫向生態(tài)補償機制。這也是珠江流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間協(xié)同性較弱的重要原因之一。

市場一體化體制機制不完善，缺少戰(zhàn)略性合作平臺

隨著全國統(tǒng)一大市場的加快建設(shè)，商品和要素流通制度環(huán)境在持續(xù)改善，我國生產(chǎn)要素質(zhì)量和配置水平顯著提升，國內(nèi)市場空間更趨廣闊。但目前珠江流域在市場一體化進程中仍存在多方面的問題和障礙，具體表現(xiàn)為不同省份在稅收優(yōu)惠、招商引資、人力資源、社會保障、道路交通、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的法規(guī)政策差異和沖突等。這些差異和沖突阻礙了勞動力、人才、資本、技術(shù)等市場要素跨省有序、高效流動，制約了大灣區(qū)向珠江流域中上游地區(qū)拓展經(jīng)濟腹地的潛力。

當今世界的經(jīng)濟競爭已進入到以產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)平臺為主的競爭模式，產(chǎn)業(yè)平臺成為引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，是區(qū)域合作的重要橋梁。一方面，珠江流域缺乏高層次、戰(zhàn)略性重大合作平臺，現(xiàn)有的省際合作平臺僅有位于跨省界地區(qū)的粵桂合作特別試驗區(qū)，缺乏大灣區(qū)與流域其他區(qū)域雙向合作的發(fā)展平臺；另一方面，區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作交流不順暢，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布局與交通組織契合度不足，難以滿足大型產(chǎn)業(yè)合作區(qū)建設(shè)需求。

珠江流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌，中上游污染排放問題加劇

現(xiàn)階段珠江流域上下游的聯(lián)動主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)幫扶，尚未形成鏈條化的長效發(fā)展機制。下游大灣區(qū)以新一代電子信息產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流等先進制造業(yè)和現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)為主，整體處于全國乃至全球先進水平，但中上游地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占有較高比重，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量處于全國中下水平。盡管各省份在其工業(yè)“十四五”規(guī)劃、開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中均普遍提出立足自身資源稟賦，瞄準前沿新材料、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，但區(qū)域協(xié)同發(fā)展、錯位發(fā)展等內(nèi)容及具體落實措施鮮有提及。

此外，珠江流域上中游產(chǎn)業(yè)布局不合理，主導產(chǎn)業(yè)雷同。西江上中游區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境保護壓力大，工業(yè)發(fā)展應(yīng)以綠色生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)為主，但仍建有較多資源型、污染型產(chǎn)業(yè)。例如，據(jù)調(diào)研，截至2020年，僅采礦業(yè)規(guī)模以上企業(yè)在廣西有317家、云南471家、貴州544家。其他如化工、火電、電鍍、有色冶煉等高耗水、高污染行業(yè)在各省份也均有一定數(shù)量企業(yè)分布，并呈現(xiàn)增加趨勢，使得上中游污染物排放量加劇，危及下游大灣區(qū)用水安全。

大灣區(qū)保供水能力存在短板，能源安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)

珠江流域多年平均地表水資源量為3.38×1011 m³，占水資源總量的99.9%。但是，流域內(nèi)水資源時空分布不均，汛期來水占全年3/4左右，年際差異較大，西江和北江多年平均徑流量為東江的11.4倍。對于大灣區(qū)而言，2020年珠三角9市用水總量為2.14×1010 m³，已接近控制指標2.18×1010 m³；且城市供水以河道取水為主，占總供水量的75%，水庫供水量僅占15%。大灣區(qū)的水庫調(diào)蓄能力和城市應(yīng)急備用水資源不足，面臨季節(jié)性干旱、河口咸潮、水污染等風險。

同時，盡管珠江流域西江上游地區(qū)水電資源豐富，但其有效支撐大灣區(qū)用電需求的能力有待提升。2017年以來，大灣區(qū)能源進口量快速攀升，2021年全區(qū)能源國際進口量為2.0×108噸標煤，從其他省份入量為1.9×108噸標煤。由于目前新能源和可再生能源成本相對偏高，石油和天然氣依然是大灣區(qū)實現(xiàn)煤炭減量的關(guān)鍵替代品，這使得大灣區(qū)具有較高的能源對外依存度。然而，復雜的全球地緣政治關(guān)系持續(xù)沖擊著高度全球化的能源（油氣）產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，嚴重威脅著大灣區(qū)的能源安全。

實現(xiàn)全流域協(xié)同發(fā)展的必要性和緊迫性

針對珠江流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，通過強化珠江流域生態(tài)保護與綠色發(fā)展理念，提升大灣區(qū)與珠江流域其他區(qū)域的連通性，實現(xiàn)全流域協(xié)同發(fā)展已勢在必行，潛在效益如下所述。

有利于將大灣區(qū)打造為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略支點

受經(jīng)濟“逆全球化”、中美貿(mào)易爭端、新冠肺炎疫情等多重因素疊加，我國發(fā)展面臨的外部環(huán)境出現(xiàn)重大變化，對大灣區(qū)的外向型經(jīng)濟的影響尤為突出。加強對珠江流域發(fā)展的系統(tǒng)謀劃，推動大灣區(qū)拓展珠江流域經(jīng)濟腹地，促進珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展與大灣區(qū)建設(shè)有效銜接和融合，努力把珠江—西江經(jīng)濟帶建設(shè)為西南、中南地區(qū)開放發(fā)展的新經(jīng)濟增長極，對將大灣區(qū)打造成為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略支點，聯(lián)通國內(nèi)與國際2個市場，促進國內(nèi)、國際“雙循環(huán)”具有重大戰(zhàn)略意義。

有利于促進珠江流域上下游和東西部的均衡發(fā)展

珠江流域上中游地區(qū)既是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，又是資源富集區(qū)，擔負著生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、災后重建、鄉(xiāng)村振興等多重任務(wù)。由于自然地理和區(qū)位條件的限制，珠江流域上中游地區(qū)不宜大規(guī)模、全面推進工業(yè)化，把握協(xié)調(diào)生態(tài)保護、經(jīng)濟增長與民生改善的關(guān)系，在今后一個時期顯得尤為重要。進入生態(tài)文明時代，立足“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，通過完善流域橫向生態(tài)補償機制、生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈共建，以及產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才多方轉(zhuǎn)移等，協(xié)調(diào)大灣區(qū)與珠江流域其他地區(qū)的發(fā)展關(guān)系，是全面促進珠江流域各地區(qū)間均衡發(fā)展的重要保障。

有利于創(chuàng)新生態(tài)治理模式，推進流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

針對珠江流域上游普遍存在的貧困地區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感且脆弱地區(qū)高度交叉重疊的情況，可在加強生態(tài)保護的前提下，根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、文化傳統(tǒng)等特點，將生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合。通過以小流域為單元，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)西南地區(qū)喀斯特農(nóng)牧復合產(chǎn)業(yè)帶、西南山地生態(tài)特色農(nóng)業(yè)區(qū)、黔桂粵生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶，從而全方位、全過程激發(fā)珠江流域上游地區(qū)在生態(tài)旅游觀光、生態(tài)教育、醫(yī)療養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)撃埽龠M珠江流域上游地區(qū)與大灣區(qū)各類產(chǎn)業(yè)形成鏈條化的長效發(fā)展機制，最終在全流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)治理與社會經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

有利于水資源保護與合理利用，保障大灣區(qū)能源安全

實現(xiàn)跨行政區(qū)管理是加強水資源保護和提高利用效率的關(guān)鍵。通過建立流域統(tǒng)籌、省域協(xié)同和部門聯(lián)動的珠江流域管理機制，可有效解決跨省、跨界河流的相關(guān)問題，是系統(tǒng)提升上游水源涵養(yǎng)，強化中游水土保持，推進下游水源供給、濕地保護、防洪調(diào)蓄和河口治理的重要保障，同時也將對規(guī)范流域內(nèi)各類生產(chǎn)生活用水，以及開發(fā)建設(shè)活動用水起到有效的管理和協(xié)調(diào)作用。此外，珠江流域的協(xié)同治理也有利于進一步加強流域內(nèi)清潔能源的開發(fā)和供應(yīng)能力，擴大西電東送規(guī)模，提升清潔能源占比，降低大灣區(qū)的能源對外依存度，為滿足未來大灣區(qū)生活生產(chǎn)用電需求奠定基礎(chǔ)。

行動計劃和保障體系

為切實推動珠江流域生態(tài)保護與綠色發(fā)展，增強大灣區(qū)建設(shè)動力，實現(xiàn)珠江流域生態(tài)保護和大灣區(qū)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，本文提出以下行動計劃和保障體系相關(guān)建議（圖1），以期為未來深入研究的開展與管理戰(zhàn)略的制定奠定基礎(chǔ)。

行動計劃

建立珠江流域自然資源大數(shù)據(jù)平臺和空天地一體監(jiān)測系統(tǒng)。開展對全流域水、土地、礦產(chǎn)、森林及其他動植物資源狀況進行調(diào)查和評估，建立珠江流域自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)趨勢性變化監(jiān)測和風險預警體系，謀劃珠江源國家公園建設(shè)。運用物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感和人工智能等技術(shù)手段，強化對水文、氣象、地災、污染等狀況的動態(tài)監(jiān)測和科學分析，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源跨地區(qū)跨部門互通共享，建設(shè)“智慧珠江”。

開展珠江流域國土空間與生態(tài)分區(qū)管控規(guī)劃。以流域為單元，打破行政界限，組織編制珠江流域國土空間規(guī)劃。按照“全流域、全要素”統(tǒng)籌思路整體謀劃珠江流域國土空間開發(fā)保護格局。統(tǒng)籌珠江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間布局，分級分類劃定生態(tài)管控單元，制定差異化管控政策和生態(tài)環(huán)境準入清單，推動上中下游協(xié)同劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

構(gòu)建流域水資源戰(zhàn)略儲備與調(diào)控方案。開展基于山水林田湖草系統(tǒng)理念的水庫生態(tài)系統(tǒng)修復，提升大灣區(qū)水庫供水和其他生態(tài)系統(tǒng)功能。推動西江大灣水利樞紐建設(shè)和大灣引水工程論證，統(tǒng)籌“三江”（西江、北江、東江）水源聯(lián)動互補，增強大灣區(qū)河網(wǎng)連通性。

加強大灣區(qū)能源保障。切實推進穩(wěn)定安全的西電東送綠色大電網(wǎng)建設(shè)，做大西電東送規(guī)模、提升清潔能源占比，加強珠江流域中上游地區(qū)的能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，圍繞補短板、優(yōu)布局，擴大油氣供給保障能力，加快電網(wǎng)、油網(wǎng)、氣網(wǎng)“三張網(wǎng)”建設(shè)，提升大灣區(qū)能源儲備能力。

完善流域生態(tài)補償機制，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈布局。科學評估珠江流域生態(tài)產(chǎn)品價值，確定合理的生態(tài)補償額度，構(gòu)建多元化的流域生態(tài)補償方式，開展珠江流域橫向生態(tài)保護補償機制試點。加強珠江流域上下游技術(shù)、人才、資本等市場要素的雙向流動和互補互促，優(yōu)化上下游基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。

加強傳統(tǒng)生態(tài)文化遺產(chǎn)保護。重視本地社區(qū)、農(nóng)戶基塘種養(yǎng)知識和經(jīng)驗的保護與傳承，推廣融合現(xiàn)代技術(shù)的新型種養(yǎng)循環(huán)生產(chǎn)模式，將珠江上游梯田種植、下游珠江三角洲平原基塘生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護、鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，打造一二三產(chǎn)融合的基塘文化旅游品牌。重點保護山區(qū)連片梯田和城市群周邊連片基塘，適當推進區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點的基塘“退塘還濕”，形成城市群“冷島”“海綿體”與生物多樣性熱點區(qū)，提升傳統(tǒng)農(nóng)耕系統(tǒng)的生產(chǎn)和生態(tài)功能。

保障體系

建設(shè)組織協(xié)調(diào)機構(gòu)和戰(zhàn)略合作平臺。成立由中央領(lǐng)導的珠江流域生態(tài)保護和綠色發(fā)展領(lǐng)導小組，負責組織編制珠江流域國土空間規(guī)劃及珠江流域生態(tài)保護和大灣區(qū)建設(shè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃。以大灣區(qū)建設(shè)為牽引，推動珠江流域中上游地區(qū)與下游大灣區(qū)城市共建特色鮮明、雙向聯(lián)動的協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略合作平臺，打造一批“雙向飛地”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源優(yōu)化配置，審定重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃以及生態(tài)補償政策等。

構(gòu)建綠色財稅和綠色金融支撐體系。建立體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價值及資源稀缺性的稅收制度，制定珠江流域中長期生態(tài)環(huán)境保護預算。加強對綠色產(chǎn)業(yè)的培植力度，組建流域尺度的綠色認證中心，研究制定珠江流域綠色金融標準，豐富綠色金融產(chǎn)品體系。

規(guī)范流域市場管控與自然資源交易體系。建立規(guī)則統(tǒng)一的珠江流域大市場，破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙。整合公共資源交易平臺，規(guī)范建設(shè)用地、耕地、水電、碳排放、排污以及其他各類資源和權(quán)益交易，合理劃分不同層級政府市場監(jiān)管事權(quán)。

出臺珠江流域生態(tài)保護法。建議：確立珠江流域自然資源調(diào)查、生態(tài)保護和國土空間規(guī)劃的法律地位。從法律層面規(guī)范珠江流域開發(fā)建設(shè)，依法實施國土空間規(guī)劃和分區(qū)分類用途管制。

（作者：傅伯杰，中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心 城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室；黃光慶、張虹鷗，廣東省科學院廣州地理研究所；張軍澤，中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心 城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室；《中國科學院院刊》供稿）